Retour au format normal


Quelle gouvernance globale pour un monde multipolaire ?
par Jean Bourdariat

2 juillet 2013

Au-delà de l’économie, l’économie politique internationale

A l’intersection entre la science économique et les relations internationales s’est développée il y a une quarantaine d’années, essentiellement dans les pays anglo-saxons, une nouvelle discipline, l’économie politique internationale (EPI). Celle-ci se propose d’analyser les confrontations et les coopérations en matière économique entre l’ensemble des autorités et acteurs : les Etats, la société civile et les ONG qui les représentent, les firmes, les lobbies, les experts, les détenteurs de capitaux,… L’économie postule que l’ouverture commerciale est un jeu à somme positive, c’est-à-dire que toutes les nations y gagnent, mais nous avons vu qu’il y a aussi des perdants : les travailleurs des secteurs économiques concurrencés par les importations, les pays pauvres qui ne parviennent pas à s’intégrer à l’économie mondiale, les pays industrialisés qui ont mal anticipé la montée en puissance des pays émergents. L’EPI a pour but d’analyser les relations économiques entre les acteurs internationaux, les institutions globales (comme l’OMC ou le FMI) ou régionales (comme l’Union Européenne ou l’ALENA, marché commun entre le Mexique, les Etats-Unis et le Canada), dans le cadre des traités internationaux, des régulations et des normes existantes ou à créer.

Humandee veut mieux vous connaître !
Vous êtes :
Votre domaine d’intérêt :
[Obligatoire] :
Votre tranche d’âge :
MERCI !

Les auteurs nord-américains [1] à l’origine de l’EPI postulaient que l’ordre mondial était assuré par les Etats-nations et que les questions de sécurité internationale primaient sur tous les autres champs d’interaction entre acteurs. La stabilité globale était assurée par l’existence d’une superpuissance hégémonique (les Etats-Unis). Cette vision hégémonique et militaire (et auto-centrée) de l’ordre mondial est tombée en désuétude depuis la dissolution du bloc soviétique, le coup de grâce lui ayant été donné par la politique internationale du gouvernement de Georges Bush et l’endettement colossal du pays dont l’hégémonie s’affaiblit. Désormais, un élément important du pouvoir d’un pays est la capacité d’attraction de son modèle culturel, sur lequel les autres s’alignent, ce qu’on appelle le soft power. Grâce à leur force militaire, à leur puissance économique et au soft power, les Etats-Unis restent la nation la plus puissante du monde, mais comme le souligne Chavagneux, « ils profitent de la mondialisation mais ne la contrôlent pas » [2].

La britannique Susan Strange, l’auteur qui a le plus marqué l’EPI dans les années 1980 et 1990, a proposé une démarche d’analyse des rapports de pouvoir et des interactions entre acteurs dans la mondialisation économique. Selon Chavagneux, il ressort de ces travaux cinq conclusions politiques.

1. Il apparaît une asymétrie croissante entre les Etats, au profit des plus puissants d’entre eux (au premier rang desquels les Etats-Unis), dans leur capacité à agir sur l’économie et la société.

2. Les acteurs privés de plus en plus nombreux participent à l’écriture des règles du jeu de la mondialisation : acteurs économiques (FMN, associations professionnelles, cabinets d’audit [les « big four »], ONG, acteurs illicites [mafias, paradis fiscaux]).

3. Les cartels – ententes illégales entre firmes – restent actifs malgré la vigilance des autorités : ils ont une influence préjudiciable sur le commerce en maintenant les prix à un niveau artificiellement élevé.

4. Les acteurs privés ont développé une forte capacité à inscrire dans la loi internationale leurs propres intérêts, un exemple étant l’accord de l’OMC sur la propriété intellectuelle, très favorable aux FMN. Ces lobbies se sont donné les moyens d’influencer les autorités privées et publiques, nationales et internationales dont les frontières sont poreuses. L’autocontrôle (comme celui revendiqué par les banques) est un autre moyen de contrôler le pouvoir de régulation.

5. Il existe de vastes zones de non-gouvernance, au premier rang desquelles la finance internationale et bien sûr les activités illicites. Mais on peut y ajouter l’environnement dont les institutions et les règles ne sont pas à la hauteur des enjeux, et l’alimentation où les acteurs internationaux ne se mettent en action qu’en cas de crise alimentaire grave.

Auteur canadien de l’EPI, Robert Cox cherche à mettre en évidence le "rôle des classes sociales dominantes comme organisatrices de la mondialisation"  [3]. Sa thèse est rejointe par celles de mouvements qui contestent la mondialisation [4]. Ces leaders des domaines politiques et économiques partagent une même vision de la mondialisation, disposent des savoirs et compétences pour prendre les décisions qu’ils jugent adaptées à la complexité du monde, et dominent les idées au point que leur discours est considéré comme universel. Le rôle des classes dominantes avait été étudié par Cardoso et Faletto dans la théorie de la dépendance. L’émergence de leaders mondiaux n’est pas à mettre en cause en elle-même, car leur absence est déplorée dans les champs d’interdépendance où aucun leadership ne se dessine. L’important est que ces leaders placent toujours l’intérêt général au-dessus de leur intérêt personnel.

Nous allons voir que les différentes facettes de l’ordre économique mondial mises en évidence par l’EPI vont trouver leur place dans la problématique de gouvernance globale traitée dans la suite de ce chapitre.

Interdépendance et biens communs mondiaux

La globalisation a rendu les nations interdépendantes : les européens importent du pétrole, exportent des avions dont une part importante des composants provient elle-même des Etats-Unis. Ceux-ci conçoivent des produits informatiques qu’ils font fabriquer en Chine et distribuer depuis l’Irlande. Des magasins virtuels de musique et d’applications informatiques sont conçus aux Etats-Unis, alimentés et accessibles librement par les milliards d’internautes du monde. La Chine transfère aux Etats-Unis les fonds considérables nécessaires au financement de leur déficit. Les évènements locaux ou nationaux qui interviennent dans les régions les plus éloignées du monde sont instantanément connus de toute la planète, provoquant des réactions collectives immédiates.

Par l’intensité croissante de ces échanges de biens, de services et d’information, les habitants de la planète ont pris ensemble et progressivement conscience des phénomènes qui les concernent et les impactent tous : limites de l’exploitation des ressources naturelles, conséquences climatiques des émissions de gaz à effet de serre, inégalités économiques, alimentation des plus pauvres, activités illicites, liberté d’expression, etc. Cette prise de conscience a fait peu à peu apparaître la nécessité d’une solidarité globale autour de ce qu’on nomme les "biens communs" ou les "biens publics" mondiaux [5]. Le bien commun le plus essentiel est l’ordre politique, il est une condition du développement économique d’un pays, il est garanti au bénéfice de tous par son système politique, et donc par le gouvernement [6]. Par extension, l’ordre politique mondial est une condition du développement et de la prospérité : tous les pays et tous les habitants de la planète ont à y gagner, il s’agit donc d’un bien public mondial. Le tableau 24 donne des exemples de biens publics globaux [7]. Des institutions ont été créées et des accords internationaux signés par les nations avec pour objectif de les préserver. Les problèmes communs non encore résolus auxquels fait face le monde montrent que ces institutions et accords sont encore insuffisants et incomplets.

JPG - 53.1 ko
Biens publics mondiaux et institutions

L’importance nouvellement accordée à la notion de « bien public » (common public goods) a été soulignée par l’attribution du prix Nobel d’économie 2009 à Elinor Ostrom. Celle-ci a montré qu’une gestion collective de ressources communes par une communauté pouvait être plus efficace qu’une gestion prise en charge par le secteur public ou confiée à des acteurs privés. Selon Ostrom, les possibilités de la technologie moderne et des nouveaux médias, facilement accessibles à chacun, donnent à des groupes et à des organisations la capacité de traiter à grande échelle les questions posées par la préservation des biens communs [8] . Ce résultat justifie a posteriori la demande insistante des ONG et de représentants de la société civile d’être associés au système de gouvernance globale.

Le besoin de règles mondiales

Les interdépendances qui viennent d’être évoquées font que nous avons besoin de règles mondiales par lesquelles les biens communs mondiaux sont identifiés, reconnus, puis garantis, préservés ou reconstitués à l’avantage de tous les pays et de l’ensemble de l’humanité. De leur côté, les PED ont besoin d’institutions supranationales sans lesquelles leur pouvoir de négociation avec les autres pays et les FMN est faible. Mais « comment définir des règles mondiales, valables pour tous et acceptables par tous dans un monde où n’existe aucun leadership affirmé et universellement reconnu ? » se demande Jacquet . Il s’agit d’inventer une gouvernance globale [9] [10] [11] , qu’il définit comme le dispositif et le processus assurant « l’intermédiation entre différents intérêts nationaux, transnationaux ou régionaux en l’absence de gouvernement mondial » [12] afin de « préserver la paix et la prospérité à l’échelle mondiale ». Le processus peut faire appel à l’usage de la force (militaire), à des négociations, à des institutions, au droit international, aux usages.

JPG - 22.1 ko
Définition gouvernance globale

Le concept de gouvernance s’oppose à celui de gouvernement – il s’agit de « gouverner sans gouvernement » – comme le concept de gouvernance d’entreprise s’oppose à celui de direction d’entreprise [13] .

Le premier objectif de la gouvernance globale est de favoriser l’instauration d’un ordre mondial qui est la toute première condition de la paix et de la prospérité. Suivant North, qui a décrit le contenu d’un système d’ordre, le système de gouvernance globale doit comprendre :
- une matrice institutionnelle avec des organisations internationales auxquelles sont accordés des droits et des privilèges par des traités internationaux,
- une structure stable d’échanges sur les problèmes à résoudre et de recherche de consensus,
- un engagement crédible des Etats-nations au travers d’institutions,
- l’intériorisation de normes et de règles, avec des mécanismes pour les faire respecter.

Le système actuel est imparfait puisque l’ONU n’a pas empêché tous les conflits militaires, ni la FAO les famines, ni le FMI les crises financières. Le consensus des Etats est difficile à obtenir et les institutions et les traités ne comportent que rarement les moyens d’action permettant d’infléchir les politiques nationales. L’OMC est une exception que nous examinons en détail plus loin. Cette organisation dispose d’un organe de règlement des différends dont les décisions s’imposent et ne peuvent pas être contestées par un Etat membre. L’imperfection du système d’ordre mondial fait que la gouvernance globale est aujourd’hui un vaste chantier, dont les aboutissements progressifs peuvent être de surcroît remis en cause par l’évolution du monde.

La gouvernance globale en chantier

Comment les gouvernements élus et responsables devant les citoyens peuvent-ils reprendre un peu de contrôle sur le phénomène de mondialisation ? Selon Cohen, il n’existe que deux possibilités : la première est de rechercher un accord politique entre les Etats pour fixer des objectifs communs dans les différents domaines partagés (cf biens publics ci-dessus) et à instituer un embryon de gouvernement mondial, par exemple sur le modèle de l’Union Européenne. Au vu de la difficulté des 27 pays européens à se mettre d’accord sur des objectifs et à faire fonctionner leurs institutions, la transposition au niveau mondial avec 200 pays et 5 continents apparaît utopique. La seconde possibilité est celle de la gouvernance globale, qui consiste à préserver ce qui existe en matière d’institutions et d’accords internationaux, et l’étendre à d’autres domaines, en conférant aux institutions existantes (ou à créer) des moyens d’action analogues à celui dont l’OMC dispose aujourd’hui, l’Organisme de Traitement des Différends. Dans les autres domaines communs, la finance (FMI), le travail (OIT), la culture (UNESCO), l’alimentation (FAO), les institutions ne disposent pas du pouvoir de faire appliquer leurs décisions ou recommandations, ou alors il n’existe pas d’institution (environnement, biodiversité, etc.).

Prenant le cas du système financier mondial, Cohen estime que les propositions pour une nouvelle gouvernance doivent préciser comment les règles se partageront entre :

- la régulation nationale et les règles du jeu internationales,

- la régulation publique et l’autorégulation professionnelle,

- l’intervention politique et la délégation à des instances indépendantes,

- la conditionnalité politique des aides éventuelles et la sanction par le marché.

La loi internationale fondamentale et unique en son genre par laquelle l’OMC a pu atteindre les buts qui lui avaient été fixés [14] assure que les règles adoptées (ici dans le champ du commerce international) garantissent la liberté et la non-discrimination entre les nations. S’appuyant sur l’expérience et les acquis de l’OMC, Pascal Lamy affirme que les deux principaux enjeux des institutions de la gouvernance globale sont i) de rendre compte de leur action aux Etats qui les ont mandatées, et ii) de combler le "déficit démocratique" perçu par les gens qui ont le sentiment de n’avoir aucun moyen d’influence sur un système international de prise de décision dont ils sont trop éloignés. L’OMC apparaît comme un modèle pour les futures institutions de la gouvernance globale à créer dans les champs d’interdépendance des nations : l’environnement (Greenpeace et certains pays poussent à la formation d’une organisation mondiale de l’environnement au sein des Nations Unies), la sécurité énergétique, l’alimentation, la santé, la réduction de la pauvreté, les migrations. Construire un système de gouvernance globale n’est pas une mince affaire, car il faut imaginer une architecture dans laquelle les objectifs poursuivis dans les différents champs d’interdépendance – les biens communs – sont cohérents, le rôle des institutions et leurs inter-relations sont précisés, les accords entre nations sont négociés, signés puis paraphés par les parlements, les moyens de fonctionnement sont donnés et les modalités du contrôle démocratique sont déterminées. La gouvernance globale doit donner à la communauté des nations les moyens de réaliser un équilibre entre les "3 P" du développement durable – "3 P" pour « Profit, People, Planet » –, autrement dit un équilibre entre les enjeux économiques, sociétaux et environnementaux. Il y a aujourd’hui déséquilibre, l’enjeu du profit étant surévalué par rapport aux deux autres enjeux.

JPG - 38.3 ko
Architecture du système international

Le schéma ci-dessus illustre ce que peut être la structure de cette architecture, par laquelle on distingue les institutions et les accords internationaux selon qu’ils sont bilatéraux ou multilatéraux, généralistes ou spécialisés, national, régional ou global. Il ne faut pas perdre de vue que le système est plus complexe et comporte un nombre d’éléments et d’acteurs bien plus élevé. A titre d’exemple, Baldwin a évalué à plus de 2000 le nombre de traités bilatéraux signés entre 1985 et 2005 dans le seul domaine des investissements . Jean-Claude Trichet, Président de la Banque Centrale Européenne estime que construire un système de gouvernance globale est un chantier de très grande ampleur. Mais il ne faut pas se laisser freiner par les difficultés du court terme. Prenant l’exemple des institutions européennes, il observe que les acquis d’aujourd’hui – monnaie unique, Parlement Européen, Cour de Justice Européenne – auraient paru il y a cinquante ans comme un rêve pour les pères fondateurs de l’Europe .

Dans cette architecture de gouvernance globale, les Etats-nations sont des acteurs incontournables par leur participation aux instances collectives multilatérales et régionales, leur fonction protectrice des populations et des territoires qu’ils représentent et le mandat reçu des électeurs. Contrairement à ce que postulait le consensus de Washington dans les années 1980, les nations doivent disposer de gouvernements compétents et efficaces car leur rôle dans la gouvernance globale est incontournable. Le G20, qui réunit les dirigeants des nations les plus développées du G8 avec ceux des pays émergents les plus dynamiques doit se positionner au centre de la gouvernance globale, comme le recommande le Cercle des Economistes : « le G20 doit devenir un lieu de négociation globale aussi bien sur les questions financières que sur les politiques environnementales, les déséquilibres mondiaux, la réforme du système monétaire international et la volatilité du prix des matières premières » .

La gouvernance globale du commerce et le futur de l’OMC

La paralysie du cycle de négociations de Doha, engagé il y a 10 ans et non abouti, pose la question du futur de l’OMC et suscite des débats intenses entre les experts, les chercheurs et les diplomates . Les pays-membres de l’OMC « votent avec leurs pieds » en s’engageant dans des accords bilatéraux ou régionaux sur lesquels l’OMC n’a pas de contrôle. Des discriminations sont de plus en plus souvent réclamées par des groupes d’opinion . Les auteurs relèvent que la nature même du commerce s’est profondément modifiée en ce début de XXIè siècle. Les échanges de biens portent de plus en plus sur des biens intermédiaires, nécessaires aux chaînes de production intégrées. Les échanges ne se limitent plus à des produits et services dans les deux sens, mais portent de façon croissante sur des investissements, des technologies, des idées, des connaissances, des personnes. Baldwin relève le volume croissant des investissements dans les infrastructures de services requises pour coordonner la production dispersée à l’échelle du monde, intégrant les télécommunications, des systèmes informatiques, le transport, la logistique et les finances . En rupture avec le principe de multilatéralisme sur lequel l’OMC est fondée, ces changements dans le contenu des échanges entraînent, selon Baldwin, l’émergence d’un "régionalisme du XXIè siècle" dont il suit la progression par le nombre d’accords bilatéraux ou régionaux signés, alors que l’OMC semble paralysée par son cycle de négociation qui n’aboutit pas (le cycle de Doha).

Les spécialistes du commerce international ont toujours considéré que les accords régionaux et bilatéraux doivent être évités car ils créent des distorsions défavorables à la progression du commerce global. Mais pour Baldwin, la menace que présente ce régionalisme est plus grave : le risque est que les règles ne s’écrivent plus au niveau mondial, mais régional, les petits pays et les plus pauvres d’entre eux en seraient exclus. La vie sans Doha est possible, a déclaré Bhagwati , mais les règles des accords préférentiels régionaux ou bilatéraux sont discriminatoires en faveur des pays signataires. Les dispositions de ces accords, favorables à un nombre restreint de nations, sont le résultat de l’action de lobbies qui cherchent à obtenir des concessions de la part de leurs partenaires plus faibles. Pour Bhagwati, cette évolution peut affaiblir l’OMC et conduire à des difficultés plus grandes pour construire la gouvernance globale dont le monde a besoin : "nous pouvons vivre sans Doha, mais pour beaucoup de gens, ce ne serait pas une vie".

La remise en cause possible de l’OMC aurait une autre conséquence grave. Nous avons vu qu’elle est la seule institution globale à disposer d’un corpus législatif complet, accepté par tous les Etats membres, et d’un instrument (l’ORD) pour le faire appliquer. Si cet acquis venait à disparaître, comment les nations parviendraient-elles à coopérer dans des domaines à fort enjeu comme la finance, l’environnement ou l’alimentation ? Baldwin estime que la montée du régionalisme commercial n’est pas encore un désastre, mais elle peut le devenir. Le risque est de sortir d’un ordre mondial basé sur des règles et de revenir au système antérieur aux deux guerres mondiales, fondé sur l’équilibre des puissances, avec le risque que les conflits non résolus par la négociation le soient par la force.

Les gouvernements doivent sauver la coopération mondiale en matière de commerce et préserver les acquis de l’OMC. Pour cela, ils doivent travailler ensemble au sein de l’OMC pour « multilatéraliser » les accords régionaux.


[1] Chavagneux Chistian, 2004, Economie politique internationale, La Découverte, Paris, pp 12-20.

[2] Chavagneux, 2004, déjà cité, p. 28.

[3] Chavagneux, 2004, déjà cité, pp 79-96.

[4] Cette argumentation peut prendre des accents populistes comme dans Montebourg (2011, La Démondialisation, p. 43) : les élites économiques se sont enfermées … dans leur mondialisation heureuse, protégées par leur culture, leurs professions, leur mobilité, leurs voyages, leur sécurité financière.

[5] Jacquet Pierre, 2010, Equilibres des puissances ou gouvernance mondiale ?, Questions internationales n° 43, La documentation française, Paris mai-juin 2010. Les notions de bien communs et de biens publics sont utilisées indifféremment. Elinor Ostrom parle plus volontiers de biens communs : elle a montré qu’un bien commun pouvait être géré efficacement par des acteurs privés, notamment par des communautés.

[6] North Douglass, Summerhill William, Weingast Barry. 2002, Orden, Desorden y Cambio Económico : Latinoamérica vs. Norte América, Revista Instituciones y Desarollo, n° 12-13, 2002.

[7] Voir aussi Jacquet Pierre, Pisani-Ferry Jean, Tubiana Laurence, 2001, Gouvernance mondiale, Rapport du CAE, 13/09/2001, p. 356.

[8] Burger Joanna, Field Christopher, Norgaarc Richard, Ostrom Elinor, Policansky David, 1999, Revisiting the Commons : Local Lessons, Global Challenges, Science, Vol 284, Issue 5412, 278-282.

[9] Le terme « gouvernance globale » est le plus largement utilisé dans la littérature. Les français utilisent plus volontiers le terme « gouvernance mondiale », qui recouvre la même signification. Il en est de même du concept de « mondialisation » utilisé en France, et de celui de « globalisation » utilisé ailleurs.,

[10] Rodrik pense qu’il n’est pas possible d’associer globalisation, démocratie et souveraineté des Etats. Pour construire un système qui marche, il faut abandonner l’un des trois.,

[11] La Banque Mondiale définit la « bonne gouvernance » de manière assez restrictive, comme la manière dont le pouvoir est exercé pour gérer les ressources économiques et sociales en faveur du développement d’un pays. Nous retenons la définition de Jacquet.

[12] Une interprétation partielle (donc réductrice) de l’expression « gouvernance globale » est de la considérer comme une manière de gérer les affaires publiques locales, régionales, nationales ou internationales en y associant des acteurs non institutionnels (ONG, citoyens).

[13] La gouvernance d’entreprise s’attache à prendre en compte les intérêts des acteurs extérieurs à l’entreprise, au premier rang desquels les actionnaires, mais aussi ceux des autres parties prenantes (stake holders) : Etat, société ; elle intègre les enjeux sociétaux (on parle de responsabilité sociale de l’entreprise) et environnementaux.

[14] Petersmann Ernst-Ulrich, 2011, The Future of WTO : from Authoritarian Mercantilisme to Multilevel Governance for the benefits of Citizens, Asian Journal of WTO & International Health Law and Policy, Vol. 6, No. 1, pp. 45-80, March.





Quelle gouvernance globale pour un monde multipolaire ?, Lois
5 avril 2013

Merci pour votre article. Il m’aide à voir un peu plus claire. La gouvernance globale pourrait certainement aider les pays émergents, mais cela n’impliquerait-il pas que les grandes puissances auront encore plus de contrôle ?